Steun ons en help Nederland vooruit

dinsdag 19 februari 2019

Toekomst van de Trias

“Maak van deze crisis een kans”, dat is het advies van de Eerste Kamerfractie van D66 in het debat over de Staat van de rechtsstaat

Joris Backer verzoekt de minister om te beginnen met de genoemde analyses en de zorgen over de positie van de Rechtspraak binnen de Trias ten harte te nemen.De bewindslieden moeten de eersten zijn die de toekomst van de Trias werkelijk fundamenteel aanpakken, aldus Joris Backer. Hierbij verwijst D66 naar de urgentie die op vele fronten is toegenomen. De criminele ondermijning en de afrekening in het criminele circuit trekken veel aandacht in de media en ongemerkt lopen de wachttijden bij de rechtsprekende macht ook weer op en neemt de druk toe. Ook de taakstellingen voor het OM en de Rechtspraak zijn op dit moment niet te rijmen met de belangrijke vraagstukken. Joris Backer is van mening dat extra incidenteel en structureel geld hierbij de inzet dient te zijn.

Lees hier de spreektekst van Joris Backer terug

“Voorzitter,

Deze derde termijn zal voor de fractie van D66 gaan over de Toekomst van de Trias. En daarbinnen leg ik de nadruk op de rechterlijke macht en de toegang tot het recht.

Toen wij in mei 2018 onze tweede termijn afrondden bleven er veel vragen onbeantwoord. De tegenvallers van het KEI –project waren kort tevoren naar buiten gekomen (Rapport TRConsult “Quick Scan Review KEI” d.d. 5 april 2018). De Raad voor de Rechtspraak en de minister hadden tijd nodig om zich te herpakken.

In mei 2018 speelden ook de herinneringen aan het debat van 5 juli 2016 nog in  ons geheugen mee. Wij behandelden plenair de vier wetsvoorstellen herziening van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.

De zorgen van de betrokkenen in de rechtsketen over productiedruk, tekorten in de financiering, de risico’s voor de rechtstaat en de projectrisico’s van KEI zijn in dat debat kamerbreed aan de orde gesteld. Wij hebben serieuze twijfels geuit over het tempo van de digitaliseringsproject en de financiering.

Minister van der Steur verzekerde ons dat het goed zou komen. Er zijn tal van citaten beschikbaar, maar ik ga er geen tijd aan verspillen.

Liever had onze fractie géén gelijk gekregen.

In mei 2018 – dus twee jaar na dato – in de eerste termijn van dit debat, zagen wij de donkere bui al hangen. Geen hagelstenen maar Kei -stenen.

Er zouden nog  analyses worden gedaan. De nieuwe minister zou nog een consultant inschakelen.

De minister – de ministers – had nog tijd nodig om serieuze beleidskeuzes te maken en zo nodig nieuwe wetgeving aan te kondigen.

De tekorten bij de gefinancierde rechtshulp waren al bekend en ook al  gedegen onderzocht. Ik verwijs naar de respectievelijke rapporten Barkhuysen, Van der Meer en Wolfson.

De problemen bij het Openbaar Ministerie en de politie werden ook benoemd.

Er zijn diverse toezeggingen gedaan en daaraan is zo goed en zo kwaad als het kan, voldaan.

Dat was mei 2018, het is nu februari 2019.

Waar staan we nu?

Ik concentreer mij eerst op de zittende magistratuur als onderdeel van de rechtsketen.

In mijn bijdrage in de tweede termijn vorig jaar preludeerde ik namens de D66-fractie op een andere financieringsstructuur van de rechtspraak. Deze derde termijn sluit er goed op aan, zij het dat de ernst en omvang van de problematiek nog veel groter en fundamentele is gebleken.

De urgentie is intussen toegenomen. Op vele fronten: de criminele ondermijning en de afrekeningen in het criminele circuit trekken veel aandacht in de media, de OM- afdoeningen, de rol van het WODC, maar ongemerkt lopen de wachttijden bij de rechtsprekende macht ook weer op en neemt daar de druk toe.

Welk ‘bronnenmateriaal’ (onder andere) is er intussen ter beschikking gekomen?

  • de brief van de minister voor rechtsbescherming aan de Tweede Kamer d.d. 9 november 2018 (Contouren herziening stelsel gesubsidieerde rechtsbijstand). Hierover is twee keer Algemeen Overleg gevoerd in de Tweede Kamer.
  • Het Advies Verbetering Bekostigingssysteem van de rechtspraak, uitgebracht door drs. P.J.C.M. van den Berg op 15 november 2018 aan de Raad voor de rechtspraak, waarin de schrijver de effecten van de daling van het aantal zaken (Q) en de relatief achterblijvende aanpassing van de zaaksprijzen (P) – de formule is P x Q – analyseert. Hij komt met 8 weldoordachte aanbevelingen.
  • De brief van de Raad van de Rechtspraak d.d. 6 november 2018 aan de Minister voor Rechtsbescherming. Kort samengevat: de oorspronkelijke KEI- invoering is stopgezet en de Raad ontvouwt hierin de plannen voor een project in afgeslankte vorm.
  • Het rapport Doorlichting Financiën Rechtspraak d.d. Februari 2019 is uitgebracht door Boston Consulting Group (BCG) aan de minister en gedeeld met beide kamers. In dat rapport is grondig (240 p. !) helder en gedetailleerd in zijn analyse en onverbiddelijk in zijn 7 aanbevelingen.

Welke betekenis hebben deze bronnen voor ons debat vandaag?

KEI was een accident waiting to happen: er zijn serieuze structuurvragen in de organisatie van de rechterlijke macht, die helaas in het politieke debat zijn ondergesneeuwd.

Er was al voor en in 2016 een debat gaande over de rol van de Raad voor de rechtspraak (Tegenlicht groep vs Frits Bakker/ Raad voor de Rechtspraak; NJB 2016 no 442/ no 443 Petra van der Veen; het Leeuwarder Manifest enz.).

De voormalige voorzitter Herman Tjeenk Willink had al bij een aantal gelegenheden de alarmbel geluid over de ‘verbestuurlijking’ (zie ook onze deskundigenbijeenkomst; bijvoorbeeld NJB 2018).

De toenmalige voorzitter van de RvR Frits Bakker erkent in de dialoog met Tegenlicht “dat de rechtspraak (door de financiering; jpb) wordt meegezogen in de financiële problemen van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, waar zij geen deel van uit maakt” (p.593).

Verderop schrijft hij: “De verhouding tussen de staatsmachten is, (..) niet volledig op orde in Nederland. De onafhankelijkheid van de rechter is niet in het geding, althans niet direct. De positie van de rechtspraak als aparte staatsmacht wel.”(p.596).

Toen kon de voorzitter van de Raad voor de Rechtspraak nog niet vermoeden welk een financieel debacle KEI zou worden. Getuige zijn uitspraak: ”Nu is vooral van belang dat de KEI- wetgeving voor de zomer door de Eerste Kamer wordt aangenomen. Het is niet mogelijk de scepsis over het tempo waarmee KEI wordt gerealiseerd thans weg te nemen”, voegde hij er nog aan toe. (NJB p.596).

Deze zorg kwam ook aan de orde in het debat in 2016 in dit huis over de Herziening Gerechtelijke Kaart. Oud–collega Scholten was een van degenen die haar zorgen uitsprak over de rol van de Raad voor de Rechtspraak. Waarvoor is gewaarschuwd, heeft zich inmiddels gerealiseerd. De Raad zit veel te dicht op het departement.

Externe factoren

De toenemende complexiteit van de samenleving roept nieuwe vragen op. Internationalisering van de samenleving genereert meer en EU–gerelateerde en ingewikkeldere vragen. De professionele standaarden voor rechters vergen ook meer tijd. De ontwikkeling daarvan is de wens van alle betrokkenen geweest.

Voorbeelden genoeg. Er is de toenemende aandacht en positie van slachtoffers in strafzaken; spreekrecht verlengt de zittingstijd, zij die dienen ook vaker civiele vorderingen in. De invoering van de OM beschikking blijkt extra zittingstijd te veroorzaken, hoe onlogisch dat ook klinkt.

Het houden van regiezittingen door de rechter-commissaris, die een sterkere rol heeft gekregen, vraagt (regie) zittingstijd. Dat is de wens van de wetgever geweest, dat is dus niet met grotere inzet of efficiency van de rechters te verbeteren. Herkent en onderschrijft de minister deze analyse?

Het BCG-rapport over de financieringsproblematiek van de rechtspraak illustreert dit; het geeft inzicht in o.a. de toegenomen “zaakzwaarte” (p.72). Voorbeelden kunnen we ook ontlenen aan het Rapport Van der Meer, dat o.a. aangeeft dat de invoering van de WMO tussen 2013 en 2015 een verdubbeling van het aantal zaken heeft gegenereerd (PGB, mantelzorg etc.).

De tekorten in de Rechtspraak worden dus niet door luiheid, traagheid of in efficiency – die zal er altijd wel in enige mate zijn – maar door externe oorzaken gevoed. Datzelfde rapport Van der Meer bepleit een extra financieringsimpuls voor de gefinancierde rechtshulp van 127 mln. Dat geld is er niet gekomen, wel taakstellingen op de begroting.

Zijn er dan besparingen mogelijk? Het efficiency potentieel in de rechtspraak is door BCG in kaart gebracht en de heldere conclusie is (p.6) : “Al met al concluderen wij dat de Rechtspraak de komende jaren (ca. 5 jaar) niet is staat is om de financiële middelen en taken in evenwicht te brengen. (…)”.

Daar staan we dan. Deelt de minister deze conclusie?

Wat te doen?

De fractie van D66 is toekomstgericht, als altijd.

Ons advies is: ministers, begin met deze analyses en de zorgen over de positie van de Rechtspraak binnen de Trias harte te nemen. Die worden al sinds jaren uitgesproken door niet de minsten. En begin dan met beleid en wetgeving aan de goede kant van het probleem.

De kostenstijging rechtsbijstand is dat uitdrukkelijk niet. Het is slechts een pars pro toto van het systeem dat piept en kraakt, en waarbinnen toegewijde professional hun best blijven doen.

De rechtsketen dreigt vermalen te worden tussen efficiency gedreven bestuursmodellen. Alles is al voldoende geanalyseerd, de kwalen zijn bekend, een kuurtje op de sociale advocatuur gaat de patiënt niet beter maken, maar wel een toegewijde beroepsgroep demotiveren. En de burger staat in de kou. Hij zou zo maar een paar gele hesjes kunnen gaan bestellen om zijn ongenoegen kenbaar te maken.

Het advies van de fractie van D66 is maak van deze crisis een kans.

Ga niet een stukje in de puzzel leggen dat niet past (Contourenbrief 9 november 2018), ga niet de rafels aan de rechtstaat verder uitpluizen of nieuwe toevoegen, ga niet een façade oprichten die de problemen verergert. Achter die façade liggen de echte problemen op een oplossing te wachten.

Zelfhulp pakketten: allemaal tot je dienst, maar ik wijs op een interessant Visiedocument Schuldenproblematiek en rechtspraak van de Raad voor de Rechtspraak (Februari 2019) met maar liefst 18 aanbevelingen. Daar zit een poortwachter niet bij, wel een schuldenfunctionaris en regulier afstemmingsoverleg tussen de rechtbank en professionele partijen.

De filosofie achter het experimenteer artikel, dat veel steun geniet in deze Kamer, was om meer innovatie toe te laten in de rechterlijke macht. Dat is niet hetzelfde als experimenteren met toegang tot gefinancierde rechtshulp. Dat zijn twee verschillende zaken.

Verder valt op dat het in 2017 in consultatie gebrachte wetsvoorstel zich nog richtte op versterking van het Juridisch Loket. De contourenbrief richt zich op afbraak daarvan. Waarom die koerswijziging?

Wat is er met dat voorstel na consultatie gebeurd, is het ingetrokken en zo ja, waarom? De gefinancierde rechtsbijstand kent een zeker dialectiek:  lees de leerzame bijdrage in het NJB van Jan Westhoff: “sinds 1970 en sinds 2002 wordt ongeveer eens per vier jaar een drastische bezuiniging voorgenomen”

De Contourenbrief is besproken in de Tweede Kamer en ik ga dat niet recenseren. Maar het begrip contouren dat ik in het spraakgebruik ken is een tekening die alleen ingekleurd en verfijnd hoeft te worden om een volledig beeld te krijgen. In het moderne spraakgebruik bestaan er ook actieve contouren, ook snakes genoemd: dat zijn computergegenereerde curven die zich voortbewegen over een beeld met als doel objectgrenzen te vinden. De afdronk van de brief en de debatten sloten wat mij betreft beter aan bij de tweede betekenis.

Want al staan in die brief van de minister tal van nobele zaken en goede intenties, het meest urgente en dwingende probleem waar zowel de rechterlijke macht, het Openbaar ministerie en de advocatuur mee worstelt – ieder op een andere manier – is de organisatie, het bestuur en de institutionele onafhankelijkheid alsmede de financiering van de rechtsketen binnen de Trias. En dat gaat beide ministers aan.

Die problematiek wordt er niet fundamenteel in geadresseerd. Toch is die kwestie urgent en daarom dient mijn fractie ter zake een motie in waarin de kamer de regering vraagt om daarop een visie te ontwikkelen.

De gesubsidieerde rechtsbijstand wordt in de Contourennota in verschillende bewoordingen de wacht aangezegd (“Het stelsel is aan grondige herziening toe”(..); Het stelsel moet dus op de schop” enz.). De brief kent ook een intrigerend aantal beweringen en stellingen die door tal van studies kunnen worden weerlegd, ter adstructie van een plan dat op een punt aan duidelijkheid niets te wensen overlaat: het gaat wat deze minister betreft veranderen. Hoe gaan we werkende weg ontdekken?

Dit kan wat mijn fractie betreft maar tot één conclusie leiden: de Contourenbrief is een Potemkin- dorp. Voor wie dat begrip niet kent: er werden in de tsarentijd door een ploeg van het vooruitrijdend hof-personeel decorstukken opgericht om de in aantocht zijnde tsaar de indruk te geven dat de dorpen gelukkig en welvarend leefden. Nu heet het Triage aan de Voorkant, dat ook chique klinkt maar op hetzelfde neer komt: het onttrekt het zicht op de achterliggende problematiek, die voortreffelijk maar ook onthutsend in kaart is gebracht door de vele door mij besproken rapporten en adviezen.

Deze Kamer heeft wel een voorgeschiedenis en zeker recht van spreken op dit onderwerp. Het waren de resp. moties Scholten en Franken cs (EK 34000 VI, M), die op 20 januari 2015 opriepen om onderzoek te doen naar de oorzaken van de kostenstijgingen in de gefinancierde rechtsbijstand.

In reactie daarop heeft de regering de Commissie -Wolfsen ingesteld.

Daarop is op 16 februari 2017 een wetsvoorstel door Minister Blok als Wetsvoorstel duurzaam stelsel Rechtsbijstand in consultatie gegaan.

Ik lees in de MvT Wetsvoorstel Rechtsbijstand dat dit de regeringsreactie was op rapporten Barkhuijsen, van der Meer en Wolfsen door Rutte II. Waarom was de regering toen wel van oordeel dat er een wettelijke regeling moest komen en kennelijk nu niet meer?

De geschetste triage zonder evidente wettelijke basis gaat in dit huis straks rechtmatigheidsvragen oproepen, daar hoef je geen helderziende voor te zijn. Ook bij de kennelijk voorgenomen systematiek om de materiële zaken per AMvB te willen regelen. Voor ons allen moet Art 6 EVRM leidend zijn.

Dat vond de regering ook bij het Integraal Afwegingskader dat meegezonden werd met de consultatie van het voorstel dat ik zojuist besprak. Om op dit aspect geen onduidelijkheid te scheppen vraagt de fractie van D66 om een uitspraak van deze kamer en dien ik daartoe een motie in.

Oplossingsrichtingen

Laat ik zelf de contouren schetsen van wat de fractie van D66 in dit huis voor ogen heeft als duurzame waarborgen voor de rechtspraak binnen de Trias. Daarmee geef ik ook bouwstenen voor de onderhandeling met uw collega’s. Ik kijk naar de hele opgave waar de Rechtspraak, het OM, de politie, de advocatuur voor staan in de komende jaren. Kijk naar de toekomst van de rechtstaat.

Daarin speelt natuurlijk de begroting van J&V een rol, eerst bij de Voorjaarsnota en straks weer bij de departementale begrotingswetten. De taakstellingen voor het OM en de Rechtspraak zijn niet te rijmen met de belangrijke vraagstukken waar deze ministers voor staan.

Extra incidenteel en structureel geld dient de inzet te zijn. Wij kennen de historie van de moties –Engels, Scholten, Franken enz. dus ik volsta met onze morele en politiek steun hiervoor. Het zal toch in eerste instantie aan de overkant van het Binnenhof moeten gebeuren.

Ik bespreek kort in steekwoorden vier  bouwstenen

I: de rechtspraak als instituut

  • Neem woorden van Tjeenk Willink ter harte: herbezin op de taak van de rechter
  • In civiele zaken: neem de oratie van Ruth de Bock (22 juni 2017) ter harte; met name haar analyse van het zaaksvolume in civiele zaken (te lang en te duur)
  • Breng meer variatie aan (experimenteerartikel): vrederechters
  • Schaalverkleining in plaats van vergroting
  • Neem het Visiedocument Schuldenproblematiek ter harte

II: bestuur en organisatie

  • Raad van de Rechtspraak omvormen tot college van Rb Presidenten en hoven met mandaat voor de hele organisatie
  • Verkleining van de omvang en verlaging kosten
  • Specialisatie rechters en OM
  • Experimenteerartikel: voor de Rechtspraak

III : financiering en KEI

  • Huidig model is instabiel en tijdrovend
  • Verkeerde prikkels
  • Stabiliteit voor minstens vijf jaar geven
  • KEI gaat vanaf nu beheerst, verantwoord en realistisch ingevoerd worden, dat gaat vijf jaar gaat duren en ongeveer 11 miljoen Euro kosten, zonder inverdieneffecten: wat betekent dit voor de gehele rechtsketen?

IV: andere stakeholders

  • Brief over de advocatuur en de Contourenbrief getuigen van een zeer beperkt begrip van het domein van juridische dienstverlening. Ik ga niet aandringen op een vervolg, meer zit er kennelijk niet in, maar roep de minister wel op om met de diverse vertegenwoordigers van die beroepsgroep hierover in gesprek te gaan. Graag verneem ik de bevestiging van de minister, of indien niet, waarom niet.
  • De positie van het Juridisch Loket, de juridische bijstand in asielzaken en de sociale advocatuur als zodanig is niet los te zien van de ontwikkelingen van andere dienstverleners, zoals verzekeraars als ARAG, de Zuidas, de toename van vraag naar gespecialiseerde hulp en tegelijkertijd complexiteit van de samenleving.
  • Begrijp ik nu dat de OM financiering op het punt staat dezelfde richting in te slaan als die van de zittende magistratuur waarvan wij nu het eindpunt analyseren?
  • De Motie Van Dam c.s. over de outputfinanciering bij het OM (kamerbreed) die is aangenomen bij de Begrotingsbehandeling J & V, TK 350000VI no 43, november 2018 wijst deze richting af.

Laat deze bewindslieden de eersten zijn die de Toekomst van de Trias werkelijk fundamenteel aanpakken.

Ten slotte, als we iets van de ontwikkelingen in de laatste decennia binnen de Nederlandse democratische rechtsorde kunnen leren is dat is het wel dit: wanneer alleen op geld wordt gestuurd en de inhoud en onderliggende waarden worden verwaarloosd, zijn de uiteindelijke kosten voor overheid en gemeenschap hoger.”

Dat was een citaat uit het NJB (4 mei 2018)  van Herman Tjeenk Willink.

De fractie van D66 kijkt uit naar de beantwoording van de vragen.”